Les finances publiques modernes

Le montant du budget

Croissance continue mais faible : 815 millions en 1815, 5 milliards en 1913. Toujours autour de 10% du PN,( donc non décisif) peu affecté par les guerres dont les dépenses en homme et argent sont limités.

a) Le constat de la progression
- L’analyse est rendue difficile par des problèmes techniques (modifications juridiques, géographiques et démographiques, politiques, monétaires), méthodologique (l’évolution ne peut être perçue qu’en rapport au contexte et à la conjoncture), politique (le gouvernement manipule les chiffres de manière démagogique).
- Compte tenu de ces réserves, et si l’on raisonne en valeur réelle (francs constants), on observe l’augmentation continue du budget, sa stagnation par rapport au PIB depuis 1947 (autour de 20%), l’accélération de sa croissance. Le budget a été multiplié par 100 en francs constants de 1820 à 1970.
b) Les causes de la progression
- L’évolution politique : interventionnisme croissant de l’état car les guerres deviennent totales, les crises ne sont pas résolues par un ordre spontané mais par la nécessaire intervention de l’état, mais aussi pour organiser au mieux la société (garant du niveau de vie).
- L’évolution technologique : elle nécessite des investissements que seul l’état peut assumer.
- L’évolution socio-économique : l’accroissement des dépenses est expliquée par l’école marxiste et le capitalisme monopolistique d’état (les monopoles contrôlent l’état et obtiennent toutes sortes de conditions avantageuses ou par l’école néo-libérale avec le système du log-rolling (l’homme politique ne souhaite pas l’intérêt général mais être réélu, il se soumet aux revendications des groupes de pression) et l’écart de productivité (les administrations sont bureaucratiques et non efficaces).
c) La maîtrise de la progression
Depuis 10 ans, les gouvernements veillent à ce que les dépenses augmentent moins que le PIB et pas plus que l’inflation.


Le contenu du budget

a) Des dépenses économiques et sociales
- Le changement de structure des dépenses est marqué par des interventions économiques sous forme de prêts et avances (25% des dépenses en 1949 mais 3% désormais car relayé par le secteur bancaire, l’état ou plutôt le FDES ne supporte plus que le coût de la bonification des prêts) ou sous forme de dépenses définitives (équipements collectifs, reconstruction) qui se maintiennent vers 14% après des niveaux plus élevés (rigueur budgétaire). Mais les interventions principales sont sociales sous formes d’aides multiples.
- La portée de ce changement : Le problème est politique car les socialistes admettent le changement tandis que les libéraux souhaitent débudgétiser, cad laisser le particulier se débrouiller. L’opinion a des préjugés sur les dépenses : certaines doivent être comprimées mais d’autres permettent de relancer la conjoncture. Les dépenses doivent être évaluées et comparées en tenant compte de l’ensemble de leurs conséquences.
b) Des recettes extraordinaires
- La mutation de l’impôt : il constitue encore 93% des recettes mais on sait désormais évaluer ses conséquences (trop d’impôt nuit) et le gérer en fonctions d’objectifs économiques, monétaires, moralisateurs, démographiques, sociaux...
- Le développement de l’emprunt : au 19ème s., l’emprunt servait de tampon entre des dépenses payées tout de suite et des recettes à recevoir. Ce problème n’existe plus depuis la mensualisation de l’impôt. Il servait aussi à financer des équipements rentables, ceci persiste encore. L’emprunt a cependant aussi de nouvelles fonctions : lutte contre l’inflation ou facteur de relance selon ses utilisations. Depuis 1978, apparaît l’emprunt de trésorerie pour financer le déficit.
- L’admission conditionnelle des créations monétaires : elles sont désormais tolérées en période de dépression lorsque l’état ne peut se procurer les ressources nécessaires par la pression fiscale ou l’emprunt et lorsque les disponibilités monétaires sont inférieures aux biens de consommation afin de relancer la consommation. Les gouvernements le font souvent hors de ces conditions, ce qui détériore la monnaie. Le Traité de Maastricht de 1992 interdit le financement du déficit par la monnaie.

Des dépenses administratives
Elles sont limitées au fonctionnement des services publics indispensables. On note cependant à partir de 1822 un développement des dépenses au profit d’actions économiques et culturelles. Le but est de restreindre au maximum les dépenses.
Des recettes ordinaires
- Admission des recettes domaniales  : pas d’exploitation industrielle ou commerciale (sauf monopole des tabacs), et fiscales  : beaucoup d’impôts indirect l’impôt est rentable, léger, égal et extérieur.
- La prévention à l’égard de l’emprunt : Celui-ci est mal vu mais la dette publique oscille malgré tout autour de 20% du budget.
- L’exclusion des créations monétaires : C’est le procédé le plus condamnable. Il est injuste socialement car touche les bénéficiaires de revenus fixes (salariés) mais pas ceux des industriels, commerçants ou agriculteurs (leurs prix augmentent). Il est dangereux économiquement dans le sens où il stimule la demande alors que la production est la même, ce qui génère de l’inflation, puis corrélativement une perte de compétitivité des exportations et une baisse des devises.

Les caractères du budget

Le budget est interventionniste

a) Les buts de l’interventionnisme budgétaire
- Action sur les besoins des entreprises (développement régional...) et les inégalités sociales en termes de revenus, et action sur la conjoncture car selon les keynesiens les déficits budgétaires avec certaines affectations permettent de relancer l’activité économique et de revenir au plein emploi. L’action conjoncturelle concerne aussi l’inflation : un budget en excédent (diminution des dépenses, fortes pression fiscale) et le lancement d’emprunts peuvent y remédier. En revanche, sans croissance cela conduit à la stagflation qui rend difficile la perception des recettes.
b) Les moyens
On peut désormais plus ou moins gérer les dépenses et les recettes.
c) Les limites
-politiques : difficulté d’application de la coordination étroite de Maastricht dans un état décentralisé, importance des groupes de pression,
- psychologiques : biais sur la perception des mesures par les agents, atteinte à leur liberté dans certains cas
- administratives : mauvaise répartition des revenus car méconnaissance précise au départ, délai d’exécution qui font agir à contre-courant.
- économiques : les économistes de l’offre (Laffer, repris par R. REAGAN) expliquent que la baisse des impôts peut à long terme augmenter le produit fiscal, ce qui favorise aussi l’emploi et l’investissement. Il existe des stabilisateurs économiques qui incitent à la non-intervention.
- monétaires : Les monétaristes de l’école de Chicago (M. FRIEDMAN) soulignent la prévalence de la politique monétaire sur la politique budgétaire. La demande est constituée par les revenus et le crédit mais les budgets ne conditionnent que les revenus. Il est préférable d’assigner des objectifs différents à la politique monétaire (lutte contre l’inflation) et budgétaire (stimuler la croissance), les deux étant mutuellement indispensables.

Le budget est productif

Controverse sur la productivité des dépenses, notamment militaires.

Le budget peut être déséquilibré

L’excédent permet de lutter contre l’inflation en période d’expansion, tandis que le déficit stimule la demande globale.

Le budget est ouvert

a) L’influence de l’environnement international
Les budgets dépendent des financements et des recettes reçues des organisations internationales (FMI.). Les conventions internationales et surtout le pouvoir des multinationales sont d’autres contraintes.
b) Influence de la construction européenne
Le pouvoir de décision du budget national revient aux communautés européennes pour leur ressources propres et certaines dépenses. La coordination des politiques monétaire, de change et économiques des Etats est une autre contrainte.

La procédure du budget

 

L’affaiblissement du pouvoir du parlement

Le budget moderne doit s’adapter à la conjoncture au plus vite et le pouvoir du Parlement peut être délégué, lié, suppléé, et..

Le renforcement des pouvoirs du gouvernement

Le gouvernement est assuré de la décision initiale et de l’exécution finale. 4 procédures particulières renforcent de plus son pouvoir
- Les opérations relatives aux fonds de concours sont inscrites “pour mémoire” dans le projet de loi de finances de l’année mais ne sont soumises au parlement que lors de la loi de règlement, cad 2 ans plus tar
- Malgré l’interdiction par la loi organique de tout transfert de crédit modifiant la nature de la dépense, le gouvernement, avec l’appui d’un avis de la section des finances du Conseil d’Etat, procède à des transferts entre les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.
- Le gouvernement interprétait de manière extensive la notion de crédit sans objet, ce qui lui permettait de les annuler en cours d’année, mais le parlement est parvenu à enrayer quelquepeu ce phénomène.
- Le gouvernement s’est arrogé une prérogative : les visas en dépassement de crédits limitatifs qui ne sont ratifiés que lans la loi de finances rectificative ou dans la loi de réglement (2 ans après).

 

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L'impôt - le budget - l'Etat - les Dépenses publiques

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