L’autonomie financière des collectivités territoriales

La loi du 2 mars 1982 accroît leur autonomie juridique (ainsi qu’aux collectivités territoriales) tandis que les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983 accroissent leurs compétences. L’autonomie locale est-elle réellement accrue?

 

Est-ce que le choc de la décentralisation de 1982-1983 a accru leur autonomie financière, la décentralisation est-elle achevée? L’autonomie correspond-elle au pouvoir d’affecter, d’utiliser ses ressources ou de la prérogative de les déterminer? L’enjeu est d’abord financier puisque les collectivités territoriales et leurs établissements publics représentent la moitié des dépenses du budget général de l’état. L’enjeu est aussi politique : au delà du caractère formel, la liberté est-elle réelle?


Un choix : le maintien des contraintes dans la détermination des ressources

 

Deux types de ressources ont un statut particulier : les ressources non fiscales internes (tarifaires, domaniales) et les concours financiers de l’état. Il n’ont logiquement pas d’influence sur e dernier mis à part par l’intermédiarie du Sénat qui assure leur représentation constitutionnellement et du Comité des Finances locales qui est saisi à titre consultatif. De même, les ressources non fiscales internes sont contraintes malgré la libération des prix depuis 86 à certains prix encadrés, au respect du principe de l’égalité des usagers et à toute sortes de contraintes internes et externes.
La détermination des recettes est donc limitée aux ressources de trésorerie et aux ressources fiscales que l’état a choisi aussi de relativement contraindre.


La constatation de ce choix

Les contraintes en matière de trésorerie

a) Liberté réelle d’emprunter
Depuis la loi du 2 mars 1982, les collectivités locales peuvent emprunter sans approbation préalable de l’état. Les emprunts ne sont cependant possibles que pour financer des dépenses d’investissement et sont interdits pour le compte de tiers.
b) La contraignante obligation de déposer
ord de 1959 : les collectivités sont tenues de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités (sauf placements en obligations pour libéralités et aliénation du patrimoine et placements en bons du Trésor). Les grandes villes supportent de plus en plus mal ce qui apparaît comme une dépendance forte à l’état et qui s’oppose à la libre circulation des capitaux d’une directive de la CEE de 1988. L’état rétorque qu’il accorde des compensations financières (assure le montant des impôts votés, ...) et que le texte de 1959 a valeur constitutionnelle.

Les contraintes en matière de ressources fiscales

a) La détermination de l’assiette échappe totalement aux collectivités territoriales
 Avant 1982 (décentralisation), elle est en principe entièrement fixée dans la loi de finances, votée par le Parlement. La création de taxes fiscales facultatives est cependant possible par les communes (redevance d’ordures ménagères, taxes sur les affiches,...) et les départements (taxe sur l’electricité...). L’adaptation de l’assiette des taxes fiscales est aussi possible pour la taxe professionnelle ou la taxe d’habitation (fiscalité directe) ou des exonérations par le Conseil Général ou Municipal (taxe sur les espaces verts, taxe locale d’équipement).
Après 1982, la fiscalité transférée pour la décentralisation respecte le principe selon lequel les modalités de son exercice sont déterminées par la loi. La seule relative liberté supplémentaire revient aux conseils généraux qui peuvent exonérer des cessions de logements réalisés par les organismes d’HLM. Quoiqu’il en soit, les manipulations éventuelles ne peuvent avoir pour effet que de diminuer les recettes fiscales.
b) La détermination de la pression fiscale n’appartient pas totalement aux collectivités territoriales
Avant 1982, les conseils généraux et municipaux votaient pour les taux de taxe professionnelle ou d’habitation mais leur marge de manoeuvre était très réduite. La décentralisation de 1982-83 a quand même sensiblement accru le pouvoir des collectivités locales (carte grise, vignette).


Les explications de ce choix

A Les impossibles renonciations de l’Etat

L’Etat ne peut pas conduire sa politique économique et sociale sans contrôler la pression fiscale. Il faut aussi garder l’égalité entre tous les citoyens, quel que soit leur lieu de résidence.

Les apparentes revendications des élus locaux

Leur objectif est d’être réélu, il peuvent être influencés par les lobbys.

Une volonté : l’accroissement de liberté dans l’affectation des ressources

 

Malgré quelques exceptions (financement de certains équipements par les communes), les ressources fiscales sont en principe libres d’emploi. Les subventions d’Etat sont un peu plus contraignantes. Depuis la décentralisation, l’évolution des dotations de l’Etat traduit une libéralisation. Deux orientations se dégagent:

Assurer la compensation financière du transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales

 

A L’évaluation de charges transférées est contestable

La responsabilité de l’évaluation incombe entièrement à l’Etat et la commission indépendante présidée par un magistrat de la Cour des Comptes n’a qu’un pouvoir consultatif et est très rarement réunie. Elle n’est pas normale car se limite à se que dépensait l’Etat dans chaque domaine, même si les dépenses n’étaient pas suffisantes et elle ne tient pas compte des coûts d’adaptation pour les nouvelles structures.

.L’évolution des ressources transférées est cependant convenable

La maîtrise locale des dépenses transférées est meilleure. Des élus gèrent cependant beaucoup mieux que d’autres et tous sont génés par l’interférence entre leurs décisions et celles de l’état pour des domaines de gestion commune (p.e. les handicapés et les personnes âgées).
Les ressources nécessaires ont suffi, que ce soit les dotations de compensation (dotation générale de décentralisation et dotations particulières) ou de fiscalité transférée.

La globalité des moyens financiers d’exercice des compétences

 

Auparavant, l’Etat contrôlait étroitement l’usage des subventions qu’il délivrait. Les concours de l’Etat pour compenser des pertes de recettes fiscales étaient libres d’emploi mais ceci s’est désormais étendu aux dotations de fonctionnement et aux dotations d’équipement.

L’expérience des dotations de fonctionnement

Elles regroupent la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale instituteurs et le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Elles doivent compenser les charges indues (comme l’obligation aux communes de loger les instituteurs), atténuer l’excès de charges et l’insuffisance de ressources selon les possibilités de la commune. Ces dotations sont rentables (mais les élus n’en veulent pas trop car ils savent que les augmenter relève automatiquement la pression fiscale), instables (constamment réformées) et complexes (impossible à calculer soi-même, donc difficile à prévoir).

La réalité des dotations d’équipement

Le fonds de compensation de TVA provient du fait que les collectivités locales ne récupèrent la TVA que dans trois cas. L’état reverse le produit de la TVA au prorata des investissements de l’année précédente (15,6%). Du fait d’excès, toutes les dépenses ne sont pas éligibles au fonLes dotations globales d’équipement sont répartis en une part automatique selon les investissements éligibles et une part arbitraire décidée par le Préfet. Le facteur d’indexation (la FBCF) est pénalisant car il n’évolue pas aussi vite que l’investissement public local.


Une orientation : la réduction des inégalités dans la répartition des ressources

La réduction des inégalités régionales est développée par le fonds de correction des déséquilibres régionaux qui prélève des plus riches vers les plus pauvres.

La réduction des inégalités régionales est orientée par le fonds de correction des déséquilibres régionaux (loi du 6 février 1992 prélèvement des plus riches vers les plus pauvres). La réduction des inégalités communales s’opère par un dispositif en faveur des communautés urbaines (dotation de solidarité urbaine, dotation particulière de solidarité urbaine et fonds de solidarité des communes de la Région Ile-de-France) et par un dispositif en faveur des communes rurales (loi du 6 février 1992 : majoration de la DGF et dotation de développement rural). La réduction des inégalités départementales.agit dès l’origine de la DGF.

 

Thèmes

L'impôt - le budget - l'Etat - les Dépenses publiques

Finance-publique.com - 2010/2013 - Tous droits réservés